¿Por qué no hay más inversión en carreteras?
El Subcomité de Carreteras del Colegio de Ingenieros Civiles de México, en sus sesiones periódicas, ha recibido planteamientos que si bien tienen que ver con temas técnicos de la infraestructura de transporte, son recurrentes los relacionados con la insuficiencia de recursos y el llamado a la aplicación de las metodologías de priorización de los proyectos en los programas para el desarrollo de infraestructura con base en su rentabilidad socioeconómica, para lograr una eficiente asignación de recursos a los proyectos que mayores beneficios generan.
Con frecuencia escuchamos argumentaciones en favor de los grandes beneficios que reportan los programas sociales y aquellos que generarán los proyectos de inversión en infraestructura carretera, no sólo durante su construcción al generar miles de empleos directos e indirectos, sino también en su operación por el efecto de reducción de los costos de los usuarios o de la prestación de los servicios de autotransporte.
Todo esto suena bonito si existe un equilibrio entre prioridades sectoriales y se dispone de los recursos suficientes para atenderlas.
Sin embargo, en términos de su viabilidad socioeconómica, se han venido utilizando criterios de evaluación de proyectos de inversión en infraestructura que constituyen herramientas para la priorización de las inversiones, sobre todo en escenarios donde los recursos son insuficientes para la atención de todos estos proyectos.
La Unidad de Inversiones de la SHCP establece lineamientos para la evaluación y determinación de la rentabilidad socioeconómica de los proyectos, con base en los cuales se comparan los costos de desarrollo de la infraestructura versus los beneficios que genera y se calculan otros indicadores de rentabilidad, para priorizar los proyectos.
Teóricamente, esta metodología pone en competencia por los recursos presupuestales a los proyectos de inversión no sólo de cierto tipo de infraestructuras, como por ejemplo, las carreteras, sino también a otras, como puertos marítimos, aeropuertos o ferrocarriles, o las de otros sectores distintos al de comunicaciones y transportes, como pueden ser presas, refinerías, etc., de los sectores hidráulico y energético, que transversalmente generan beneficios en varios sectores. Desde luego, el marco para este mecanismo de priorización de las inversiones se basa en las políticas públicas que, de entrada, aportan un componente adicional que implica a la estrategia de desarrollo del País, la cual otorga a algunos sectores de la economía, mayor o menor prioridad.
Dicho lo anterior y manteniendo el contexto estrictamente técnico de la evaluación de proyectos, a continuación se comentan dos perspectivas, distintas pero a la vez complementarias: la pública y la privada.
En la primera perspectiva, la del uso de los recursos públicos presupuestales, la Tasa de Descuento Social establece la rentabilidad social mínima que un proyecto de inversión en infraestructura debe obtener para ser considerado viable.
En épocas de escasez de recursos, lo sensato es desarrollar prioritariamente los proyectos de mayor rentabilidad y ello se modula con dicha tasa de descuento, utilizada para actualizar a valor presente los flujos de costos y beneficios. Actualmente, esta Tasa Social de Descuento tiene un valor establecido por la Unidad de Inversiones de SHCP de 10%, es decir, que para ser considerado rentable un proyecto de inversión en infraestructura y ser inscrito en la Cartera de Programa y Proyectos de Inversión, debe tener una Tasa Interna de Retorno (TIR) superior a 10%, lo que implica resultados favorables de evaluación en otros indicadores económicos habitualmente utilizados para medir la rentabilidad de los proyectos, como son el Valor Presente Neto, que debe arrojar un valor positivo, y la relación entre beneficios y costos, que debe ser mayor a la unidad.
A menor disponibilidad de recursos públicos la Tasa Social de Descuento se ha utilizado para poner un requisito de rentabilidad que deben cumplir los proyectos para ser considerados viables. Así, en la época de mayor escasez de recursos públicos presupuestales, este valor se establecía a partir de 12% o superior y, desde hace por lo menos una década, se ha considerado el 10%.
Bajo esta lógica, se entendería que los proyectos en desarrollo que están consumiendo la mayor cantidad de los recursos públicos tienen la mayor rentabilidad socioeconómica, suficiente para desplazar en orden de prioridad al resto de los Programas y Proyectos de Inversión (PPI, como los clasifica la propia SHCP). Sin embargo, la realidad es que el equilibrio entre las prioridades se ha roto, pues bajo una lógica netamente económica, es más rentable dar mantenimiento y preservar el patrimonio de infraestructura -por ejemplo, la infraestructura vial- que desarrollar nuevos proyectos y, sin embargo, los PPI asociados a otros temas no relacionados con los proyectos emblemáticos están siendo desplazados presupuestalmente.
Si se revisa la propuesta de asignaciones presupuestales incluida en el paquete económico para 2023, se observa -nuevamente utilizando como ejemplo la infraestructura carretera-, que las asignaciones a la conservación de la red federal carretera (9,000 millones de pesos, programa K032) son menores, incluso en términos reales, que las destinadas en ejercicios presupuestales anteriores, las que de cualquier manera eran insuficientes ya que, tan sólo para mantener el estado superficial de la red carretera, eliminar baches y deterioros en la estructura de pavimento, se estiman requerimientos por más de 20,000 millones de pesos por año en ejercicios consecutivos, para establecer un proceso de mejora continua, que sin duda generaría grandes beneficios a los usuarios del transporte por reducción de sus costos generalizados de viaje, básicamente en operación vehicular y tiempo de recorrido.
La segunda perspectiva relacionada con el desarrollo de infraestructura, igualmente importante, se refiere al interés que este tipo de inversiones despierta en la iniciativa privada.
En forma similar a la Tasa de Descuento Social, el inversionista privado tiene un valor que determina si le resulta atractivo participar en un determinado proyecto. Tal parámetro de referencia depende de muchos factores: la estabilidad y robustez del marco jurídico que respalde su inversión, la competencia por atraer esos recursos a diferentes ámbitos de la actividad económica y, entre países, las condiciones generales de la economía, el riesgo país, etc.
Para no entrar en demasiados términos técnicos, consideremos sólo el Costo Promedio del Capital (WACC, por sus siglas en inglés), que es utilizado como tasa de descuento para valorar empresas o proyectos de inversión, mediante el método de descuento de flujos de caja esperados.
Con frecuencia se asume y políticamente es afirmado, que nuestro país es atractivo a la inversión privada y que viene captando en algunas zonas inversiones nunca antes vistas.
Sin embargo, en la realidad del inversionista privado, su óptica de rentabilidad indica que el WACC para proyectos de infraestructura ha venido incrementándose por factores tales como el incremento en la aversión al riesgo, la escasez de oportunidades de inversión o la elevación en las tasas de interés (el pasado 30 de marzo de este año, ante la persistente inflación en México, el banco central decidió elevar la tasa de interés objetivo en 25 puntos básicos, con lo que alcanzó un nuevo máximo histórico de 11,25%. Los bancos utilizan tal tasa de interés como referencia en su oferta de créditos, es decir, es una medida del costo del dinero en el País). Además, los mecanismos de participación de la inversión privada en obras públicas se han vuelto más restrictivos.
Al inicio de esta administración se tenía -en promedio- un WACC para proyectos de inversión en infraestructura carretera de entre 9.5 y 10% en términos reales, que es una muy buena y justa rentabilidad para el inversionista privado. Sin embargo, los factores antes mencionados han incidido en una contracción de las iniciativas de inversión y hoy no se percibe tan atractivo para la inversión privada, como lo demuestra el estancamiento de más de dos años de los proyectos incluidos en los paquetes de inversión anunciados por el Gobierno federal desde finales de 2020.
Algunas inversiones en carreteras de peaje, que se difunden mediáticamente como de participación privada, en grandes Obras Públicas Financiadas (OPF), no implican en realidad toma de riesgos por los inversionistas privados, pues los proyectos desarrollados bajo esta modalidad fijan la tasa de ganancia en el costo de financiamiento para la ejecución de la obra. Si se usa o no dicho financiamiento, si se sobreestimó la demanda o si ésta resulta con elasticidad extremadamente alta a las tarifas que establezca la autoridad, tampoco se traduce en una minusvalía del contrato OPF.
En conclusión, la escasez de recursos públicos presupuestales para los PPI apunta hoy a la necesidad de reflexionar si la autoridad (SHCP) debe incrementar la Tasa Social de Descuento a niveles superiores al 10%, endureciendo los criterios de elegibilidad de los proyectos y, por otro lado, si debe enviar señales claras de opciones de participación de la inversión privada ya que, como se ha visto, utilizan el WACC como criterio de elegibilidad para aplicar su capital. Mientras los proyectos de infraestructura y los esquemas para su desarrollo no ofrezcan condiciones realmente atractivas para los inversionistas privados, antes de arriesgar sus recursos en proyectos de infraestructura carretera, con cautela los direccionarán a sectores o latitudes que les ofrezcan condiciones más favorables.
